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Jose Ignacio Familiar, Senior Consultant de LKS: “La interoperabilidad no es una mera cuestión tecnológica”

Ciertamente las Administraciones Públicas siempre han interoperado entre sí. Históricamente se servían del ciudadano interesado que debía recorrer diferentes ventanillas recabando los certificados requeridos para el trámite que necesitaba realizar. A pesar de la indudable molestia, muy posiblemente éste fuera el procedimiento más eficaz, incluso desde el punto de vista del ciudadano.

Pero el concepto de interoperabilidad ha surgido propiamente desde que las informaciones y los procedimientos administrativos están soportados, o pueden estarlo, en sistemas informáticos. Así, el Esquema Nacional de Interoperabilidad define la interoperabilidad como la capacidad de los sistemas de información y de los procedimientos a los que éstos dan soporte, de compartir datos y posibilitar el intercambio de información y conocimiento entre ellos.

Teniendo en cuenta las posibilidades que ofrecen las tecnologías de la información y las comunicaciones, hoy en día es muy poco presentable que los ciudadanos sigan canalizando la información entre Administraciones. Así lo entiende la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que en su artículo 28 refiere que:

  • Los interesados no estarán obligados a aportar documentos que hayan sido elaborados por cualquier Administración … debiendo las Administraciones Públicas deberán recabar los documentos electrónicamente a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto.
  • Asimismo, las Administraciones Públicas no requerirán a los interesados datos o documentos … que hayan sido aportados anteriormente por el interesado a cualquier Administración, … las Administraciones Públicas recabarlos electrónicamente a través de sus redes corporativas o de una consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto.

Para un eficaz ejercicio de este derecho, cada Administración deberá facilitar el acceso de las restantes Administraciones Públicas a los datos relativos a los interesados que obren en su poder y se encuentren en soporte electrónico, especificando las condiciones, protocolos y criterios funcionales o técnicos necesarios para acceder a dichos datos con las máximas garantías de seguridad, integridad y disponibilidad.

La interoperabilidad no es una mera cuestión tecnológica, sino algo más amplio y complejo. Al ser su objeto último la utilización de datos e informaciones relativos a la ciudadanía, requiere mecanismos organizativos, normativos y tecnológicos que garanticen un uso apropiado y responsable de datos e informaciones preservando su confidencialidad y seguridad.

Esto es, debe quedar absolutamente claro quién puede utilizar cada información y con qué propósito, quien ha accedido a la información y cuando lo ha hecho, quien participa en el proceso de intercambio y qué obligaciones y responsabilidades comporta hacerlo. Estos roles, funciones y procesos, deben quedar reflejados en normativa. Asimismo, aplicaciones, sistemas e infraestructuras deben estar dotados de mecanismos que garanticen la seguridad de datos e informaciones almacenados e intercambiados.

El Esquema Nacional de Interoperabilidad y la Norma Técnica de Interoperabilidad de Protocolos de Intermediación de Datos aclaran el terreno definiendo los roles y funciones genéricos de los agentes que intervienen en el proceso de intercambio de datos:

  • Cedente. Organización que posea datos relativos a los ciudadanos que otra pueda necesitar consultar en el ámbito del ejercicio de sus competencias; es el responsable de los mismos según la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal, y los ofrecerá a posibles Cesionarios a través de un Emisor.
  • Cesionario. Organización autorizada a consultar determinados datos de los ciudadanos en poder de un Cedente.
  • Emisor. Organización que facilita la cesión de los datos desde un punto de vista tecnológico. Un Cedente que facilita la cesión de sus propios datos, actuará como Emisor a la vez de ser Cedente. Cualquier nodo de interoperabilidad que participe en la gestión de los trámites de emisión o cesión de datos de un Emisor, tomará también el rol de Emisor.
  • Requirente. Organización que facilita la consulta de los datos desde un punto de vista tecnológico. Un Cesionario que realiza directamente la consulta de datos, actuará como Requirente a la vez de ser Cesionario. Cualquier nodo de interoperabilidad que participe en la gestión de los trámites de consulta de datos de un Requirente, tomará también el rol de Requirente.
  • Nodo de interoperabilidad. Organismo que presta servicios de interconexión técnica, organizativa y jurídica entre sistemas de información para un conjunto de Administraciones Públicas bajo las condiciones que éstas fijen.

Además, la Norma Técnica de Interoperabilidad de Protocolos de Intermediación de Datos especifica cuáles de las funciones asignadas a cada agente pueden ser delegadas en otros agentes, muy especialmente en nodos de interoperabilidad. Es, precisamente, la delegación de funciones lo que permitirá hacer llegar la interoperabilidad a todas las Administraciones Públicas, especialmente a las Administraciones Locales medianas y pequeñas, las cuales, por sí solas, difícilmente van a tener los recursos y las competencias necesarias para adoptar los roles requeridos y sus correspondientes funciones.

Para ello, la delegación de funciones debe quedar formalizada en un modelo de interoperabilidad territorial que tenga en cuenta cuatro perspectivas complementarias:

  • Organizativa. Qué agentes intervienen, qué roles asume cada agente, que funciones se asignan a cada rol, los correspondientes catálogos de servicios y los procesos a través de los cuales los agentes cumplen sus funciones.
  • Jurídica. Su objetivo es dotar de cobertura normativa al modelo organizativo de manera compatible y coherente con la legislación y normativa de rango superior en la materia (Esquema Nacional de Interoperabilidad, etc).
  • Tecnológica. Infraestructuras, sistemas y aplicaciones necesarios para habilitar el modelo organizativo.
  • Económico. Criterios de reparto para la amortización de las inversiones y para la asunción de los gastos entre los diferentes agentes.

LKS ha colaborado con las Administraciones vascas en la definición de una propuesta de modelo territorial de interoperabilidad sobre la base de 4 premisas.

  • En primer lugar el modelo objetivo debía tener en cuenta la estructura institucional de Euskadi y muy especialmente la importante función que desempeñan las Diputaciones Forales en virtud de su papel institucional como soporte a las autoridades locales en el desarrollo de sus competencias. No en vano, las tres Diputaciones Forales han puesto en marcha iniciativas para la prestación de servicios TIC a los Ayuntamientos de sus respectivos territorios. En este escenario, era necesario dejar claro cuál es la función y responsabilidad de cada agente, el marco de relación entre ellos y los criterios para establecer un modelo económico coherente.
  • En segundo lugar, el modelo objetivo debería ser lo suficientemente flexible para adecuarse a diferentes tipologías de usuarios, ya que la realidad de las AAPP de Euskadi es muy diversa en cuanto a capacidad y madurez tecnológica y organizativa, disponibilidad de recursos técnicos y humanos, y volumen previsible de uso de servicios de interoperabilidad.
  • En tercer lugar el modelo debía aportar racionalidad jurídica. Si el objetivo es llevar la interoperabilidad a todas las AAPP de Euskadi, el modelo de firma de convenios entre todas y cada una de las administraciones cedentes con todas y cada una de las administraciones cesionarias es inviable. Es necesario adoptar una fórmula de acuerdos marcos a los que se puedan adherir múltiples organismos.
  • Finalmente todas las Administraciones vascas, directamente o de manera delegada, tienen que adecuar la organización y responsabilidades de sus órganos, así como sus procesos en orden a contar con una operativa solvente y ágil.
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